Milanović (Fiskalni savet): Ispitati ceo investicioni ciklus projekata finansiranih iz budžeta

Kod velikih kapitalnih projekata, čija se vrednost meri milijardama evra budžetskog novca, kao za Moravski koridor, hidroelektranu Đerdap 3 i put Beograd – Zrenjanin – Novi Sad mora se ispratiti čitav investicioni ciklus, od prvih procena i izbora projektnog rešenja, preko pripreme dokumentacije i ugovaranja, do realizacije radova, promena rokova i konačnih troškova, rekao je danas član Fiskalnog saveta Marko Milanović za Forbs Srbija.

- Te tri pojedinačno najveće državne investicije pokazuju određene zajedničke karakteristike koje mogu ukazivati na ozbiljnije sistemske slabosti u planiranju i upravljanju javnim investicijama - rekao je Milanović, ocenjujući da li će se po dolasku nove vlasti nešto promeniti, zbog čega su ti projekti toliko skupi i kolika je cena sopstvene nepripremljenosti države.

Pripreme za realizaciju Moravskog koridora počele su znatno pre potpisivanja komercijalnog ugovora. Vlada Srbije je u februaru 2017. formirala radnu grupu za realizaciju projekta sa kompanijama Behtel i Enka.

U septembru 2018. potpisan je Memorandum o razumevanju između Srbije i SAD u oblasti infrastrukture. U toj fazi pojavljuje se i prva planska vrednost projekta od oko 800 miliona evra.

Projekat je potom zaključkom Vlade prepoznat kao projekat od posebnog značaja. U julu 2019. usvojen je poseban zakon kojim je za njegovu realizaciju uspostavljen poseban pravni režim. To je uključivalo i odstupanja od redovnih procedura izbora izvođača i pojedinih postupaka pripreme i realizacije projekta.

- Komercijalnim ugovorom prihvaćena je vrednost od 943 miliona evra, što je već predstavljalo povećanje od gotovo 18 odsto u odnosu na ranije navedenu ciljanu vrednost od 800 miliona evra. Međutim, problem je što ni tih 943 miliona evra nije nužno predstavljalo konačnu cenu. U pojedinim zvaničnim dokumentima planirana vrednost je predstavljana kao 943 miliona evra plus dodatni troškovi, dok je za određene radove, poput regulacije korita Zapadne Morave, predviđen obračun prema jediničnim cenama - objasnio je Milanović.

To, prema njegovim rečima, otvara pitanje kako je početna vrednost uopšte formirana, na osnovu kog nivoa razrađenosti projektne dokumentacije i koliko su u trenutku ugovaranja bili poznati stvarni obim i troškovi svih neophodnih radova.

Prema podacima iz Fiskalne strategije, podsetio je Milanović, procenjena vrednost projekta u 2026. dostigla je približno 252 milijarde dinara, odnosno oko 2,1 milijardu evra. To je više nego dvostruko u odnosu na prvobitno prihvaćenu ugovorenu vrednost i približno 2,6 puta više od početne ciljane procene iz 2018, a nije izvesno da će to biti i konačan trošak projekta.

- Izvođač se u javnim objašnjenjima pozivao na eskalacionu klauzulu, pandemiju i rat u Ukrajini. Takve klauzule zaista postoje u međunarodnoj građevinskoj praksi i same po sebi nisu sporne. Međutim, njihovo postojanje ne objašnjava automatski povećanje ukupne vrednosti projekta za više od milijardu evra - naveo je Milanović.

Ceh ovog posla platiće poreski obveznici. Srbija se, da podsetimo, zadužila u četiri navrata kod inostranih banaka da bi finansirala taj autoput.

Milanović je rekao da je Moravski koridor u završnoj fazi i da je fizička realizacija veća od 92 odsto. Time prostor za suštinske izmene ne postoji. To je, kako je rekao, idealna prilika da se detaljno analiziraju objektivne okolnosti, eventualni propusti i ključna uska grla koja su dovela do toliko drastičnog povećanja troškova, a nalazi te analize javno predstave kao pouke za buduće projekte.

Projekat Beograd-Zrenjanin-Novi Sad ima nešto drugačiji problem, ali potencijalno jednako značajan.

- Prvobitni planovi su predviđali izgradnju brze saobraćajnice, a ne autoputa. Prema dokumentaciji Ministarstva građevinarstva iz 2018. za deonicu Zrenjanin-Čenta-Beograd (Borča) procenjena vrednost iznosila je oko 110 miliona evra, a za pravac Zrenjanin-Novi Sad dodatnih 100 miliona evra. Dakle, tada se govorilo o projektu vrednom približno 210 miliona evra - podsetio je Milanović.

Prema njegovim rečima važno je naglasiti da ova procena nije direktno uporediva sa kasnijom ugovorenom cenom, jer je u međuvremenu promenjen čitav koncept projekta.

To, kako je naveo, uključuje i kategoriju saobraćajnice i njen tehnički obuhvat, ali upravo ta promena otvara važno ekonomsko pitanje - na osnovu kojih analiza je odlučeno da se umesto brze saobraćajnice gradi znatno skuplji autoput i da li je takva odluka bila zasnovana na odgovarajućoj analizi saobraćajne tražnje, troškova i koristi.

U januaru 2021. Vlada je ovaj projekat zaključkom proglasila projektom od posebnog značaja. Iako nije donet poseban zakon kao u slučaju Moravskog koridora, na projekat su se primenjivale posebne procedure predviđene tadašnjim zakonskim okvirom za linijske infrastrukturne projekte.

- Komercijalni ugovor o projektovanju i izvođenju radova potpisan je u novembru 2023. sa ugovorenom vrednošću od skoro 1,6 milijardi evra bez PDV-a. Novi projekat obuhvata izgradnju autoputa dužine 105 kilometara, ali i dodatne infrastrukture, uključujući paralelni nekomercijalni put na pravcu Žabalj-Novi Sad - podsetio je Milanović.

Dodao je da je posebno zanimljiv način na koji je ugovor kasnije razrađivan. U septembru 2024. zaključen je aneks kojim je promenjen rok plaćanja izvođaču, zatim je u maju 2025. zaključen poseban aneks okvirnog komercijalnog ugovora kojim je definisano šest faza projekta u pogledu njihove vrednosti i obuhvata radova.

Istog meseca zaključen je i aneks kojim su uređeni finansiranje i obuhvat prve faze. U izveštaju iz oktobra 2025. navedeni su i aneksi za druge faze koji su još bili u pripremi.

- Gotovo godinu i po nakon potpisivanja osnovnog ugovora vrednog 1,6 milijardi evra, ugovorna dokumentacija se i dalje dopunjavala odredbama o vrednosti, obuhvatu i finansiranju pojedinačnih faza. Fazno ugovaranje i finansiranje velikih infrastrukturnih projekata nije samo po sebi neuobičajeno, međutim, presudno je pitanje šta je bilo precizno utvrđeno već u osnovnom ugovoru, a šta je tek naknadno postalo predmet ugovornog definisanja - rekao je Milanović.

Istakao je da ako su jedinične cene, ukupni obim radova i pravila za obračun bili unapred jasno utvrđeni, naknadno deljenje u faze može biti organizaciono i finansijsko pitanje.

- Ali ako su se ključni elementi obima i vrednosti radova suštinski utvrđivali tek nakon izbora izvođača, to može predstavljati rizik za državu - rekao je Milanović.

Ugovor sa izvođačem za ovaj put potpisan je, da podsetimo, 2023. godine sa kineskom kompanijom China Shandong International Economic and Technical Cooperation group.

On kaže da je taj put u početnoj fazi izgradnje i da je fizička realizacija tek oko 10 odsto. To, prema njegovim rečima, ostavlja prostor za preispitivanje projekta i objavljivanje ključnih elemenata ugovora i aneksa sa izvođačem. ;

Ukoliko, kako je rekao, nova analiza troškova i koristi, uz uvažavanje ugovornih obaveza i eventualnih troškova odštete, pokaže da je to ekonomski opravdano, treba razmotriti izmenu obuhvata radova i tehničko rešenje, uključujući mogućnost povratka na prvobitni koncept brze saobraćajnice.

Đerdap 3 je projekat koji bi trebalo da se realizuje na osnovu srpsko-američkog sporazuma o energetskoj saradnji. Zahvaljujući tome izuzet je od primene propisa o javnim nabavkama. Poziv da budu strateški partneri države je upućen svojevremeno samo američkim kompanijama, a javila se samo kompanija Behtel.

Prema poslednjim informacijama Radna grupa razmatra tu ponudu. Nije poznato da je nešto potpisano. Nedavno je, međutim, potpisan ugovor sa konzorcijumom koji predvodi Institut Jaroslav Černi o izgradi planske i dela tehničke dokumentacije.

- Đerdap 3 se nalazi trenutno u fazi izrade projektno-tehničke dokumentacije. Upravo zbog toga je zanimljiv za poređenje sa prethodna dva projekta, jer omogućava da se potencijalni rizici sagledaju pre nego što država uđe u fazu velikih građevinskih radova - kaže Milanović.

Prema planskim dokumentima iz 2023. procenjena vrednost projekta iznosila je približno 1,4 milijarde evra, a samo dve godine kasnije, u maju 2025. zvanična procena je povećana na približno 2,6 milijardi evra.

To predstavlja povećanje od oko 86 odsto, iako projekat još nije ušao u fazu realizacije u kojoj bi mogli nastati klasični dodatni građevinski radovi.

- Kod Đerdapa 3 posebno je važna činjenica da se radi o tehnički veoma složenom energetskom projektu. Tu troškovi zavise od brojnih faktora: geoloških i hidroloških uslova, projektovanja podzemnih objekata i akumulacija, elektroenergetske opreme, priključenja na mrežu i uslova finansiranja - rekao je Milanović.

Osim toga, ekonomska opravdanost reverzibilne hidroelektrane ne može se, kako je rekao, posmatrati samo kroz troškove izgradnje, već je neophodno proceniti njenu ulogu u elektroenergetskom sistemu, buduće potrebe za skladištenjem energije, očekivane prihode i sistemske koristi, kao i alternativne načine obezbeđivanja fleksibilnosti elektroenergetskog sistema.

Zato je, pema njegovim rečima, ključno pitanje koliko je i najnovija procena od 2,6 milijardi evra pouzdana i na kakvoj projektnoj dokumentaciji se zasniva. Ako je procenjena vrednost investicije već u pripremnoj fazi povećana za 1,2 milijarde evra, ostaje otvoreno u kojoj meri bi troškovi mogli dodatno da porastu tokom izgradnje, tim pre imajući u vidu ograničeno domaće iskustvo sa realizacijom i nadzorom ovakvih projekata.

- Đerdap 3 je odličan test za novu Vladu, da pokaže kako se strateški važna investicija može pripremiti i realizovati na osnovu objektivne analize opravdanosti, pouzdanih ulaznih podataka i transparentnog odlučivanja - rekao je Milanović.

Dodao je da primeri ta tri projekta otvaraju šire pitanje načina na koji država priprema, sprovodi i kontroliše velike javne investicije.

U tom procesu, kako je rekao, posebno se izdvajaju četiri međusobno povezana problema, prvi je izuzimanje najvećih projekata iz redovnih procedura koje treba da obezbede kontrolu troškova, zatim skraćivanje pripremne faze i prenošenje nedovoljno sagledanih rizika u izgradnju, treći problem je preuzimanje velikih ugovornih obaveza pre nego što su ključni elementi projekta dovoljno razrađeni i na kraju nedovoljna transparentnost u obrazlaganju razloga za naknadno povećanje njihove vrednosti.

- To se često samo paušalno objašnjava rastom cene materijala i radne snage, iako su redovi veličina takvi da je malo verovatno da je to jedini razlog - naveo je Milanović.

Kod velikih infrastrukturnih projekata kvalitetna priprema nije, prema njegovim rečima, samo formalnost, već jedan od ključnih mehanizama kontrole budućih troškova.

- Što su pripreme kvalitetnije sprovedene, to je manji rizik da će stvarni troškovi i rokovi značajno odstupiti od planiranih. U domaćoj praksi, međutim, postoji izražen pritisak da se pripremne faze maksimalno skrate i međusobno preklapaju. Tako, na primer, država istovremeno ugovara izradu idejnog projekta i prostornog plana područja posebne namene, uz rokove od svega nekoliko meseci - rekao je Milanović.

Takvim ubzavanjem rizici se, istakao je, samo prenose u fazu izgradnje, kada njihovo otklanjanje postaje znatno skuplje.

- Tek tokom izvođenja radova može se ispostaviti da su geološki uslovi složeniji od pretpostavljenih i da su potrebne dodatne konstrukcije ili izmene tehnologije, odnosno da stvarne količine radova značajno odstupaju od planiranih. Posledice su dodatni troškovi, produženje rokova i novi pritisak na budžet, pa ono što država prividno uštedi na vremenu pripreme, može višestruko platiti tokom realizacije projekta - rekao je Milanović.

Rast cena građevinskog materijala, poremećaji u lancima snabdevanja tokom pandemije i posledice rata u Ukrajini nesporno su uticali na građevinsku industriju, međutim, to ne znači da se, kako je naveo, svako povećanje vrednosti infrastrukturnih projekata može pripisati inflaciji.

- Međunarodni građevinski ugovori često sadrže eskalacione klauzule kojima se ugovorene cene prilagođavaju promenama troškova. Ali povećanje cene čelika ili cementa ne znači automatski da se za isti procenat povećava ukupna vrednost autoputa - ocenio je Milanović.