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Milanović (Haushaltsausschuss): Gesamter Investitionszyklus haushaltsfinanzierter Projekte sollte überprüft werden

Quelle: Beta

Donnerstag, 29.10.2026.

13:50

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Abbildung (Fotossguy/shutterstock.com)

Bei großen Investitionsprojekten, die ein Volumen von mehreren Milliarden Euro an öffentlichen Mitteln umfassen – wie etwa der Morava-Korridor, das Wasserkraftwerk Đerdap 3 und die Straßenverbindung Belgrad–Zrenjanin–Novi Sad –, muss der gesamte Investitionszyklus nachverfolgt werden. Dies reicht von ersten Schätzungen und der Auswahl der Projektlösungen über die Erstellung der Unterlagen und die Auftragsvergabe bis hin zur Ausführung der Arbeiten sowie nachträglichen Anpassungen von Fristen und Endkosten, erklärte Marko Milanović, Mitglied des Haushaltsausschusses, heute gegenüber Forbes Serbien.

- Diese drei staatlichen Investitionen – die größten Einzelprojekte überhaupt – weisen gewisse Gemeinsamkeiten auf, die auf schwerwiegendere systemische Schwächen bei der Planung und Verwaltung öffentlicher Investitionen hindeuten könnten - so Milanović. Er ging dabei auch auf Fragen ein: Könnte sich mit einer neuen Regierung etwas ändern? Warum sind diese Projekte so kostspielig? Und welchen Preis zahlt der Staat für seine eigene mangelhafte Vorbereitung?

Die Vorbereitungen für den Morava-Korridor begannen lange vor der Unterzeichnung des kommerziellen Vertrags. Im Februar 2017 setzte die serbische Regierung eine Arbeitsgruppe ein, um das Projekt in Zusammenarbeit mit den Unternehmen Bechtel und Enka voranzutreiben.

Im September 2018 wurde zwischen Serbien und den Vereinigten Staaten ein Memorandum of Understanding (Absichtserklärung) im Infrastrukturbereich unterzeichnet. In dieser Phase tauchte erstmals der ursprünglich geschätzte Projektwert von rund 800 Millionen Euro auf.

Anschließend wurde das Projekt per Regierungsbeschluss als Vorhaben von „besonderer Bedeutung“ eingestuft. Im Juli 2019 wurde ein spezielles Gesetz verabschiedet, das einen eigenen rechtlichen Rahmen für die Umsetzung des Projekts schuf. Dies ging mit Abweichungen von den üblichen Verfahren zur Auftragsvergabe sowie von den standardmäßigen Prozessen bei der Vorbereitung und Durchführung von Projekten einher.

- Der kommerzielle Vertrag legte den Wert auf 943 Millionen Euro fest – was bereits einem Anstieg von fast 18 Prozent gegenüber dem zuvor genannten Zielwert von 800 Millionen Euro entsprach. Das Problem ist jedoch, dass selbst diese Summe von 943 Millionen Euro nicht zwangsläufig den endgültigen Preis darstellte. In bestimmten offiziellen Dokumenten wurde der geplante Wert mit 943 Millionen Euro zuzüglich weiterer Kosten angegeben, während für spezifische Aufgaben – etwa die Regulierung des Flussbetts der Zapadna Morava – eine Abrechnung auf Basis von Einheitspreisen vorgesehen war - erklärte Milanović.

Dies wirft ihm zufolge Fragen auf: Wie wurde der ursprüngliche Wert überhaupt ermittelt? Welchen Detaillierungsgrad wies die Projektdokumentation zum damaligen Zeitpunkt auf? Und inwieweit waren der tatsächliche Umfang sowie die Kosten sämtlicher erforderlicher Arbeiten bei Vertragsunterzeichnung bereits bekannt?

Milanović wies darauf hin, dass der geschätzte Projektwert bis 2026 laut Daten aus der Fiskalstrategie etwa 252 Milliarden Dinar – rund 2,1 Milliarden Euro – erreicht habe. Dies entspricht mehr als dem Doppelten des ursprünglich vertraglich vereinbarten Wertes und etwa dem 2,6-Fachen der ersten Schätzung aus dem Jahr 2018. Zudem ist keineswegs sicher, dass dies die endgültigen Projektkosten sein werden.

- In öffentlichen Stellungnahmen verwies der Auftragnehmer auf eine Preisanpassungsklausel, die Pandemie und den Krieg in der Ukraine. Solche Klauseln sind in der internationalen Baupraxis durchaus üblich und an sich nicht umstritten. Ihr Vorhandensein erklärt jedoch nicht automatisch einen Anstieg des gesamten Projektwerts um mehr als eine Milliarde Euro - erklärte Milanović.

Die Kosten für dieses Projekt werden von den Steuerzahlern getragen. Es sei daran erinnert, dass Serbien zur Finanzierung dieser Autobahn viermal Kredite bei ausländischen Banken aufgenommen hat.

Milanović erklärte, dass sich der „Morava-Korridor“ in der Endphase befinde; der bauliche Fertigstellungsgrad liege bereits bei über 92 Prozent. Folglich gebe es keinen Spielraum mehr für grundlegende Änderungen. Er schlug vor, dies als Gelegenheit zu nutzen, die objektiven Umstände, etwaige Versäumnisse sowie die entscheidenden Engpässe, die zu einem derart drastischen Kostenanstieg geführt haben, detailliert zu analysieren und die Ergebnisse öffentlich als Lehren für künftige Projekte zu präsentieren.

Beim Projekt Belgrad–Zrenjanin–Novi Sad stellt sich die Situation etwas anders, aber möglicherweise ebenso gravierend dar.

- Die ursprünglichen Pläne sahen den Bau einer Schnellstraße vor, nicht einer Autobahn. Laut Unterlagen des Bauministeriums aus dem Jahr 2018 beliefen sich die geschätzten Kosten für den Abschnitt Zrenjanin–Ćenta–Belgrad (Borča) auf etwa 110 Millionen Euro, zuzüglich 100 Millionen Euro für die Strecke Zrenjanin–Novi Sad. Mit anderen Worten: Das Projekt wurde damals auf rund 210 Millionen Euro veranschlagt - so Milanović.

Er betonte, dass diese Schätzung nicht direkt mit dem letztendlich vertraglich vereinbarten Preis verglichen werden könne, da das gesamte Projektkonzept in der Zwischenzeit geändert wurde.

Diese Änderung betrifft sowohl die Klassifizierung der Straße als auch deren technischen Umfang, merkt er an. Genau diese Änderung wirft jedoch eine bedeutende wirtschaftliche Frage auf: Auf welcher Analyse basierte die Entscheidung, anstelle einer Schnellstraße eine weitaus kostspieligere Autobahn zu errichten? Und beruhte diese Entscheidung auf einer fundierten Bewertung der Verkehrsnachfrage sowie der Kosten und des Nutzens?

Im Januar 2021 stufte die Regierung das Projekt per offiziellem Beschluss als Vorhaben von besonderer Bedeutung ein. Zwar wurde – anders als beim „Morava-Korridor“ – kein spezifisches Gesetz verabschiedet, doch unterlag das Projekt den besonderen Verfahren, die im damals geltenden Rechtsrahmen für lineare Infrastrukturvorhaben vorgesehen waren.

– Im November 2023 wurde ein gewerblicher Vertrag über Planungs- und Bauleistungen unterzeichnet; der Vertragswert beläuft sich auf fast 1,6 Milliarden Euro (exklusive Mehrwertsteuer). Das neue Projekt umfasst den Bau einer 105 Kilometer langen Autobahn sowie weitere Infrastruktur, darunter eine parallel verlaufende, nicht mautpflichtige Straße entlang der Strecke Žabalj–Novi Sad – merkte Milanović an.

Er fügte hinzu, dass die Art und Weise, wie der Vertrag im Nachhinein konkretisiert wurde, besonders bemerkenswert sei. Im September 2024 wurde ein Nachtrag geschlossen, der den Zahlungsplan für den Auftragnehmer anpasste. Später, im Mai 2025, wurde ein spezifischer Nachtrag zum ursprünglichen Rahmenvertrag unterzeichnet, in dem sechs Projektphasen hinsichtlich ihres Wertes und ihres Leistungsumfangs festgelegt wurden.

Im selben Monat wurde zudem ein Nachtrag zur Regelung der Finanzierung und des Umfangs der ersten Phase abgeschlossen. Ein Bericht vom Oktober 2025 erwähnte darüber hinaus weitere Nachträge für nachfolgende Phasen, die sich zu diesem Zeitpunkt noch in Vorbereitung befanden.

– Fast anderthalb Jahre nach Unterzeichnung des ursprünglichen, 1,6 Milliarden Euro schweren Vertrags wurde die vertragliche Dokumentation noch immer durch Bestimmungen zu Wert, Umfang und Finanzierung der einzelnen Phasen ergänzt. Eine phasenweise vertragliche Gestaltung und Finanzierung bei großen Infrastrukturprojekten ist an sich nicht ungewöhnlich. Die entscheidende Frage ist jedoch, was genau im ursprünglichen Vertrag festgelegt war und was erst durch spätere vertragliche Vereinbarungen definiert wurde – so Milanović.

Er wies darauf hin: Wenn Einheitspreise, der Gesamtumfang der Arbeiten und die Berechnungsgrundlagen bereits im Vorfeld klar festgelegt wurden, dann könnte die nachträgliche Unterteilung in Phasen lediglich eine organisatorische oder finanzielle Angelegenheit sein.

– Sollten jedoch wesentliche Elemente hinsichtlich des Umfangs und des Wertes der Arbeiten erst nach der Auswahl des Auftragnehmers festgelegt worden sein, könnte dies ein Risiko für den Staat darstellen – erklärte Milanović.

Wir möchten daran erinnern, dass der Vertrag für dieses Straßenbauprojekt im Jahr 2023 mit dem chinesischen Unternehmen „China Shandong International Economic and Technical Cooperation Group“ unterzeichnet wurde.

Er merkt an, dass sich das Straßenbauprojekt derzeit in der Anfangsphase befindet; der tatsächliche Baufortschritt liegt bei lediglich etwa 10 Prozent. Ihm zufolge eröffnet dies Spielraum, das Projekt erneut zu prüfen sowie die wesentlichen Elemente des Vertrags und dessen Anlagen mit dem Auftragnehmer offenzulegen.

Sollte eine neue Kosten-Nutzen-Analyse – unter Berücksichtigung vertraglicher Verpflichtungen und möglicher Entschädigungskosten – ergeben, dass das Projekt wirtschaftlich gerechtfertigt ist, so sollte eine Anpassung des Leistungsumfangs und der technischen Lösung in Erwägung gezogen werden; dies schließt die Möglichkeit ein, zum ursprünglichen Konzept einer Schnellstraße zurückzukehren.

Đerdap 3 ist ein Projekt, das im Rahmen eines serbisch-amerikanischen Abkommens zur Zusammenarbeit im Energiebereich umgesetzt werden soll. Folglich unterliegt es nicht den Vorschriften für das öffentliche Vergabewesen. Damals erging die Einladung, strategischer Partner des Staates zu werden, ausschließlich an amerikanische Unternehmen – und nur Bechtel reagierte darauf.

Aktuellen Informationen zufolge prüft derzeit eine Arbeitsgruppe diesen Vorschlag. Es gibt keine Hinweise darauf, dass bereits eine Vereinbarung unterzeichnet wurde. Allerdings wurde vor Kurzem ein Vertrag mit einem Konsortium unter der Leitung des „Jaroslav-Cerni“-Instituts geschlossen, das die Planungsunterlagen sowie einen Teil der technischen Dokumentation erstellen soll.

- Đerdap 3 befindet sich derzeit in der Phase der Erarbeitung von Projekt- und technischen Unterlagen. Dies macht das Projekt zu einem interessanten Fall für einen Vergleich mit den beiden vorangegangenen Vorhaben, da es eine Bewertung potenzieller Risiken ermöglicht, noch bevor der Staat in die Phase der eigentlichen Großbauarbeiten eintritt - erklärt Milanović.

Den Planungsunterlagen aus dem Jahr 2023 zufolge belief sich der geschätzte Wert des Projekts auf rund 1,4 Milliarden Euro. Nur zwei Jahre später, im Mai 2025, wurde die offizielle Schätzung auf etwa 2,6 Milliarden Euro angehoben.

Dies entspricht einem Anstieg von rund 86 Prozent – und das, obwohl das Projekt noch gar nicht die Umsetzungsphase erreicht hat, in der üblicherweise zusätzliche Bauarbeiten anfallen könnten.

- Im Hinblick auf Đerdap 3 ist besonders hervorzuheben, dass es sich um ein technisch höchst komplexes Energieprojekt handelt. Die Kosten hängen hier von zahlreichen Faktoren ab: geologische und hydrologische Bedingungen, die Gestaltung unterirdischer Bauwerke und Speicherbecken, die Anlagen zur Stromerzeugung, der Netzanschluss sowie die Finanzierungsbedingungen - so Milanović.

Zudem merkte er an, dass die Wirtschaftlichkeit eines Pumpspeicherkraftwerks nicht allein anhand der Baukosten beurteilt werden könne. Vielmehr müsse man dessen Rolle innerhalb des Energiesystems, den künftigen Bedarf an Energiespeichern, die prognostizierten Einnahmen und den systemischen Nutzen sowie alternative Möglichkeiten zur Gewährleistung der Flexibilität im Energiesystem in die Bewertung einbeziehen.

Daher stellt sich ihm zufolge eine entscheidende Frage: Wie verlässlich ist die jüngste Schätzung von 2,6 Milliarden Euro tatsächlich, und auf welcher Projektdokumentation basiert sie? Wenn der geschätzte Investitionswert bereits in der Vorbereitungsphase um 1,2 Milliarden Euro gestiegen ist, bleibt offen, wie stark die Kosten während der Bauphase noch weiter ansteigen könnten – insbesondere angesichts der begrenzten inländischen Erfahrung bei der Umsetzung und Überwachung von Projekten dieser Art.

- Đerdap 3 dient als hervorragender Prüfstein für die neue Regierung, um zu zeigen, wie eine strategisch bedeutsame Investition auf der Grundlage einer objektiven Machbarkeitsanalyse, verlässlicher Ausgangsdaten und transparenter Entscheidungsprozesse vorbereitet und umgesetzt werden kann - so Milanović.

Er fügte hinzu, dass diese drei Projekte grundlegendere Fragen dazu aufwerfen, wie der Staat große öffentliche Investitionen vorbereitet, umsetzt und beaufsichtigt.

Dabei, so merkte er an, stechen vier miteinander verknüpfte Probleme hervor: Erstens die Herausnahme von Großprojekten aus den Standardverfahren, die eigentlich der Kostenkontrolle dienen; zweitens die Verkürzung der Vorbereitungsphase, wodurch nicht vollständig bewertete Risiken in die Bauphase verlagert werden; drittens die Eingehung erheblicher vertraglicher Verpflichtungen, bevor wesentliche Projektelemente ausreichend ausgearbeitet sind; und schließlich ein Mangel an Transparenz bei der Begründung nachträglicher Erhöhungen des Projektwerts.

- Dies wird oft nur vage und allgemein mit steigenden Material- und Arbeitskosten erklärt – obwohl das Ausmaß der Kostensteigerungen es höchst unwahrscheinlich macht, dass dies der einzige Grund ist - erklärte Milanović.

Seiner Ansicht nach ist eine gründliche Vorbereitung bei großen Infrastrukturprojekten keineswegs nur eine Formalität. Sie ist vielmehr ein entscheidendes Instrument zur Kontrolle künftiger Kosten.

- Je effektiver die Vorbereitungsphase durchgeführt wird, desto geringer ist das Risiko, dass die tatsächlichen Kosten und Zeitpläne erheblich von der Planung abweichen. In der hiesigen Praxis herrscht jedoch ein starker Druck, die Vorbereitungsphasen so weit wie möglich zu verkürzen und sie zeitlich überschneiden zu lassen. So gibt der Staat beispielsweise häufig gleichzeitig die Erstellung eines Vorentwurfs und eines Raumordnungsplans für ein spezielles Gebiet in Auftrag – bei Fristen, die lediglich wenige Monate umfassen - sagte Milanović.

Eine solche Beschleunigung, so gab er zu bedenken, verlagert die Risiken lediglich in die Bauphase, in der ihre Bewältigung mit deutlich höheren Kosten verbunden ist.

– Erst während der Bauausführung kann sich herausstellen, dass die geologischen Bedingungen komplexer sind als erwartet – was zusätzliche Bauelemente oder Änderungen der Bauverfahren erforderlich macht –, oder dass der tatsächliche Arbeitsumfang erheblich von der Planung abweicht. Die Folgen sind Mehrkosten, Terminverzögerungen und ein erneuter Druck auf das Budget. Die Zeit, die der Staat in der Vorbereitungsphase scheinbar einspart, könnte ihn also bei der Projektrealisierung um ein Vielfaches teurer zu stehen kommen“, erklärte Milanović.

Steigende Preise für Baumaterialien, Unterbrechungen der Lieferketten während der Pandemie sowie die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine haben die Bauwirtschaft zweifellos belastet. Wie Milanović jedoch anmerkte, bedeutet dies nicht, dass jeder Kostenanstieg bei Infrastrukturprojekten auf die Inflation zurückzuführen ist.

– Internationale Bauverträge enthalten häufig Preisanpassungsklauseln, die es ermöglichen, vereinbarte Preise bei Kostenschwankungen anzupassen. Ein Anstieg der Preise für Stahl oder Zement bedeutet jedoch nicht automatisch, dass auch der Gesamtwert eines Autobahnprojekts im gleichen prozentualen Umfang zunimmt - so Milanovićs Einschätzung.

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