Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti izgradnje i ozakonjenja: Legalizacija u Srbiji zapela između obećanja i stvarnosti

Iako je novi model legalizacije "Svoj na svome" predstavljen kao rješenje koje će ubrzati upis nelegalno izgrađenih objekata i konačno zatvoriti višedecenijski problem bespravne gradnje u Srbiji, rezultati nakon prvih mjeseci primjene otvaraju brojna pitanja. Od obećanja da će postupak biti završen do kraja marta, preko pomjeranja rokova do kraja godine, do izostanka detaljnih zvaničnih podataka o broju izdatih potvrda i upisa u katastar, utisak je da sistem još nije pokazao efikasnost kakva je najavljivana.

Advokat i konsultant u oblasti planiranja, izgradnje i ozakonjenja, Đorđe Vukotić, ocjenjuje da legalizaciju treba posmatrati u širem kontekstu reforme svojinskih prava u Srbiji, ali upozorava da je novi model donio i niz pravnih, administrativnih i tehničkih problema. U razgovoru za eKapiju govori o tome zašto smatra da su očekivanja bila preambiciozno postavljena, kako novi sistem utiče na građane koji su već bili u postupku ozakonjenja, zbog čega transparentnost mora biti veća i šta bi država morala da promijeni kako bi legalizacija zaista funkcionisala.

- Postupak legalizacije treba tumačiti u širem kontekstu pravne reforme koja treba da konsoliduje vrlo problematično stanje stvarnih prava na nepokretnostima u Srbiji. Naime, stari sistem državnog i društvenog vlasništva nad zemljištem i objektima, u kome su prava građana i pravnih lica bila uglavnom svedena na pravo korišćenja nepokretnosti, na kraju te reforme treba da zamijeni pravo privatnog vlasništva. Naravno, sa izuzecima zemljišta i objekata za koje je opravdano da budu u javnom vlasništvu, tj. vlasništvu države i lokalne uprave, a to su nepokretnosti u zoni najvišeg nivoa zaštite prirodnih i kulturnih dobara, saobraćajna infrastruktura i sl. Legalizacija je samo dio te sveobuhvatne reforme, koja treba da ispravi zablude i greške iz naše prošlosti.

Postupak legalizacije "Svoj na svome" je najavljen preambiciozno, tako što je predsjednik države prvo obećao da će se legalizacija okončati do kraja marta ove godine, a nakon toga je obećani rok odložen za kraj godine. Da li bilo ko onda može da tvrdi da se ovaj model sprovodi uspješno?

Čak i kada bi bilo tačno da je do 20. aprila stvarno izdato 100.000 potvrda, kako je nezvanično saopštila resorna ministarka, to je ipak samo 5% od ukupno podnijetih prijava. Indiktivno je da zvanične izvještaje o broju izdatih potvrda, kao i o broju upisa po tim potvrdama u katastar ne objavljuju ni Agencija za prostorno planiranje i urbanizam, niti Republički geodetski zavod (RGZ). Da li mislite da se te institucije ne bi pohvalile rezultatima da sve ide po planu?

Napominjem da ja do sada nijednu potvrdu nisam vidio, a čuo sam da su izdavane uglavnom po unutrašnjosti u najjednostavnijim postupcima. To su postupci nelegalne gradnje objekta u ruralnim zonama, na parcelama u isključivom vlasništvu podnosioca prijave. Ne sumnjam da su potvrde u manjem broju izdavane i u komplikovanijim predmetima, ali sumnjam u motive prioritizacije takvih predmeta.

- Građanima koji su već podnijeli zahtjeve za ozakonjenje po starom zakonu iz 2015. i dostavili tehničku dokumentaciju, koja ih je skupo koštala, ova nova procedura nije ništa pojednostavila. Naprotiv, natjerala ih je da ponovo podnose prijave i dostavljaju dokumentaciju. Dodatno, novim modelom legalizacije su im uskraćena stečena prava, koja su im ranijim zakonom obećana i garantovana. Naime, u katastar se po novom sistemu upisuje rezerva u pogledu tehničkih svojstava objekata, što na tržištu nekretnina može umanjiti njihovu vrijednost.

Građanima čiji su objekti ušli u postupak ozakonjenja 2015, po sili zakona, tj. bez podnijetih zahtjeva, a koji nisu imali potrebnu tehničku dokumentaciju, novi postupak smanjuje troškove izrade tehničke dokumentacije za legalizaciju.

Glavni dobitnici su građani i privrednici koji su nelegalno gradili nakon 2015, bez građevinske dozvole ili mimo nje. Omogućavanje legalizacije ovih objekata pod istim uslovima kao i onih ranije građenih, šalje lošu poruku da se u Srbiji isplati nepoštovanje zakona. To nije smjelo da se dogodi.

- Izazovi u implementaciji ovog modela legalizacije su broijni. Kao prvo, potpuno je nefunkcionalno rješenje po kome dvije institucije sprovode jedan postupak, jer to znači da se svaki postupak može zaglaviti na dva ulaza. Prvo u Agenciji za prostorno planiranje i urbanizam, ako ona ne postupa po prijavi, a potpom u RGZ-u, ako nadležna služba katastra ne sprovodi upis u katastar po potvrdi. Ovo bi bilo izbjegnuto da je dozvoljeno da Agencija vrši direktan upis po potvrdi, naravno uz prethodnu provjeru od strane RGZ-a, koja se po Zakonu vrši prije donošenja potvrde. Ovako RGZ dva puta sprovodi kontrolu u istom postupku. To će generalno usporiti svaki postupak, a ko zna koliko postupaka će blokirati, jer se ni do sada brojne službe katastra nisu dokazale kao efikasne u postupcima koje sprovode.

Drugi problem je postupanje po dostavljenoj dokumentaciji, koja u bar 90% slučajeva nije validna za odlučivanje u postupku donošenja potvrde. Već sam skretao pažnju da Zakon propisuje da se postupa po ispravama. To znači da odgovorna lica u Agenciji mogu da cijene isključivo originale u papiru ili elektronske dokumente potpisane kvalifikovanim sertifikatom onoga ko ih je izdao ili javnog bilježnika. Skenirana kopija nije isprava, već kopija isprave. Mogućnost da je neki skenirani dokument falsifikat, dovodi ovlašćeno lice u Agenciji u rizik krivične odgovornosti ako bi na osnovu takvog dokumenta izdalo potvrdu. Ovo je realan rizik da veliki broj izvršilaca u Agenciji necće postupati u predmetima u kojima je dostavljana skenirana vlasnička dokumentacija.

Ogroman je problem i taj što zainteresovanim licima Agencija nije pružila mogućnost da putem sajta "Svoj na svome" podnesu elektronski prigovor na podnijete prijave, iako im je to pravo garantovao Zakon. Dodatno, imajući u vidu da Zakon uskraćuje pravo i njima i podnosiocima prijava da se žale na potvrde i upise u katastar, jedino pravno sredstvo koje im preostaje su krivični postupci i imovinski sporovi, kojima može biti zatrpano naše pravosuđe.

Na kraju, nad ovom legalizacijom konstantno kao Demoklov mač lebdi mogućnost da Ustavni sud pojedine odredbe ili čak i cio Zakon stavi van snage. Efekti toga bi bili da je prijava nekima "prošla", a da će oni kojima nije čekati neki novi zakon o legalizaciji. Siguran sam da se upravo tome nadaju svi profesionalni investitori, koji su do sada gradili bez ili mimo građevinske dozvole, kako bi nastavili sa takvim aktivnostima, uz iščekivanje neke nove legalizacije.

- Transparentnost je ključna karakteristika svih institucija i sistema, koji se uspostavljaju da budu zakoniti i nekoruptivni. Čim nema transparentnosti u radu javne uprave otvaraju se vrata javašluku i korupciji u njihovom radu i o tome kreću priče. Čak i kada organi postupaju najsavjesnije, nude se i traže veze da se predmeti završe mimo reda i zakona.

Zbog ovog rizika su i Agencija i RGZ još na početku kampanje morali da upoznaju javnost sa metodologijom u skladu sa kojom se predmeti uzimaju u rad, uz obrazloženje opravdanih odstupanja u odnosu na redosljed podnijetih prijava. Ovo naročito imajući u vidu lošu reputaciju uprave u vezi sa sprovođenjem postupaka ozakonjenja između 2015. i 2025. godine. Tako bi se spriječile priče da se u postupanju favorizuju funkcioneri i članovi vladajućih stranaka, kao i da se novcem može stimulisati uzimanje predmeta u rad.

Takođe, Agencija i RGZ su morali učiniti javno dostupnim podatke o broju izdatih potvrda po opštinama, kao i broju upisanih objekata i njihovih vlasnika u katastar po tim potvrdama. Tako bi se spriječile priče da se ozakonjenjima kupuju glasovi na lokalnim izborima.

Na kraju, Agencija i RGZ su morali omogućiti svim podnosiocima prijava priciznu informaciju o fazi u kojoj se nalazi njihov predmet, kao i očekivanom vremenu za završetak te faze. Zainteresovanim licima su morali omogućiti online pristup osnovnim informacije o predmetu prijave, kako bi mogli ostvariti zaštitu svojih prava bilo kroz prigovore i urgencije u tim postupcima, bilo pred drugim nadležnim institucijama. Tako bi se spriječile priče da se svaki problem može "zatvoriti" novcem.

Ovakvu transparentnost prilikom uspostavljanja institucje i procedura je još davne 2004. praktikovao tim koji je uspostavljao Agenciju za privredne registre (APR). Zbog toga je APR još uvijek lider u transparentnosti, a priče o korupciji su suzbijene u korijenu. Nadam se da to nikome ne smeta i da se takav model rada neće promijeniti. Jasno je da legalizacija ne može da se obavi u kratkim rokovima u kakvim postupa APR, ali su nadležne institucije mogle da uvedu malo više transparentnosti u postupanju u predmetima po ugledu na APR.

- Smatram da će se u narednom periodu postupanje u predmetima dodatno komplikovati, jer će na red stići postupanje u komplikovanijim predmetima. Ne znam kako će Agencija moći da postupa u tim predmetim po neurednoj dokumentaciji, kada je sama tražila da joj bude dostavljena u nezakonitom formatu. Kako će postupati suprotno brojnim zakonima, a prije svega zakonima koji uređuju upravni postupak, upravni spor, elektronski dokument, elektronsku upravu i na kraju suprotno i samom zakonu koji uređuje legalizaciju.

Zbog toga sugerišem da se što prije pristupi izmjeni Zakona, u cilju propisivanja nadležnosti za prebacivanje dokumentacije iz papirne u elektornski format. Tu izmjenu Zakona treba da prati izvinjenje građanima zbog "greške u koracima", uz poziv da ovoga puta dokumente dostave u formi elektronskog dokumenta. Takođe, Agencija treba da ostavi građanima link za podnošenje prigovora na prijave.

Naravno, gornja sugestija se odnosi samo na implementaciju legalizacije u postupcima gdje postoje nesporni svojinski odnosi. Za slučajeve legalizacije objekata koji su se nelegalno gradili na tuđim parcelama ili dograđivali bez saglasnosti vlasnika stanova u zgradama, potrebne su dodatne ozbiljne izmjene Zakona, o kojima možemo nekom drugom prilikom. A i tu žabu ćemo jednog dana morati da progutamo.