Fiskalni savet o Fiskalnoj strategiji: Ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije

Najveći nedostatak Nacrta fiskalne strategije za 2026. sa projekcijama za 2027. i 2028. godinu je u tome što ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije, naveo je, između ostalog, Fiskalni savet u upravo objavljenom Mišljenju na nacrt ove strategije.

Istaknutu poziciju među kapitalnim projektima Srbije u srednjoročnom planu zauzimaju EXPO 2027, Nacionalni fudbalski stadion i prateća linijska infrastruktura. U ove projekte je do kraja 2024. zbirno uloženo 96 milijardi dinara, a tokom 2025. i 2026. treba da bude investirano još 77 milijardi dinara, odnosno 75 milijardi dinara (redom), navodi Fiskalni savet u Mišljenju na Nacrt fiskalne strategije za 2026. sa projekcijama za 2027. i 2028. godinu, koji je Vlada Srbije usvojila na sednici 18. juna.

Fiskalni savet u svom Mišljenju ocenjuje da "Nacrt zadržava ranije definisan pravac fiskalne politike".

- Uprkos izmenjenim okolnostima početkom 2025. godine - koje uključuju primetno usporavanje privredne aktivnosti, uvođenje novih mera ekonomske politike i povećanu neizvesnost u međunarodnom okruženju - Nacrtom Fiskalne strategije nisu izmenjeni osnovni ciljevi fiskalne politike Srbije u kratkom i srednjem roku - navodi se u dokumentu Fiskalnog saveta.

U 2025. je projektovan fiskalni deficit od tri odsto BDP-a, koji bi trebalo da se zadrži na tom nivou i u naredne dve godine (identično kao u prethodnoj Fiskalnoj strategiji za period 2025-2027. godine).

Nakon toga, predviđa se umereno smanjenje deficita na 2,5% BDP-a u 2028. godini.

- Javni dug bi s tako planiranim deficitom opšte države trebalo da se povećava neznatno sporijim tempom od očekivanog rasta privrede. To bi onda rezultiralo blagim smanjenjem učešća javnog duga u BDP-u sa 47,5% na kraju 2024. na 46,2% na kraju 2028. godine - naveo je Fiskalni savet.

Kvantitativni fiskalni ciljevi su, navode, ostvarivi - ne dovode u pitanje održivost javnih finansija, niti kompromituju širu makroekonomsku stabilnost.

Analize Fiskalnog saveta pokazuju da su javni prihodi i rashodi do 2028. u načelu kredibilno projektovani.

- To znači da je i planirani budžetski deficit u posmatranom periodu realističan i dostižan. Odvojeno od toga je pitanje da li je njegova veličina ekonomski dobro određena. Podsećamo da su opšta fiskalna pravila iz Zakona o budžetskom sistemu propisivala budžetski deficit Srbije u 2025. i narednim godinama od najviše 1,5% BDP-a – ali je Vlada suspendovala njihovu primenu sve do 2029. kako bi sebi omogućila zakonski prostor za veći deficit. Fiskalni savet ostaje pri ranije iznetom stavu da je za Srbiju ekonomski bilo bolje dosledno pridržavanje fiskalnih pravila, tj. niži fiskalni deficit od 3% BDP-a – ne samo radi bolje zaštite od rizika u srednjem roku već i zbog očuvanja kredibiliteta fiskalne politike - navodi se u dokumentu.

Ipak, uz ovu ogradu, Fiskalni savet ocenjuje da planirani deficit od 3% BDPa nije toliko veliki da bi ugrozio fiskalnu održivost niti širu makroekonomsku stabilnost zemlje.

- Pozitivno je i to što strategija predviđa smanjenje deficita u 2028. na 2,5% BDP-a, što se može tumačiti kao indirektno priznanje potrebe za postepenim vraćanjem u okvir definisan fiskalnim pravilima - stoji u dokumentu.

Najveći nedostatak Nacrta strategije je u tome što on ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije, smatra Fiskalni savet.

- Fiskalna stabilnost samo je jedan od važnih aspekata javnih finansija. Njihova osnovna uloga je da građanima obezbede zadovoljavajući nivo javnih usluga (zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe, bezbednost, efikasna administracija, uspešno upravljanje javnim preduzećima, izgradnja infrastrukture u skladu s društvenim prioritetima i drugo). Pored toga, važne karakteristike uređenih javnih finansija su i njihova transparentnost, predvidivost i pravičnost. U svim pomenutim aspektima Srbija ima znatan prostor za unapređenja - ukazuje Fiskalni savet.

Iako nacrt Fiskalne strategije predviđa pojedine mere usmerene ka potrebnim strukturnim poboljšanjima javnih finansija, opšta ocena Fiskalnog saveta je da one - nisu dovoljne.

Projekcije javnih prihoda u Strategiji Fiskalni savet ocenjuje kao kredibilne i u kratkom i u srednjem roku.

- Iako su ukupni prihodi za 2025. tek neznatno smanjeni u odnosu na ranije planove (za 6 milijardi dinara, ili 0,1%), iza tog rezultata kriju se značajne izmene u njihovoj strukturi: pre svega, umanjenje prihoda od PDV-a od 38 mlrd dinara, uz povećanje priliva od poreza na dohodak i doprinosa od oko 30 milijardi dinara. Ovakve promene u 2025. načelno su u skladu s očekivanim kretanjem poreskih osnovica - usporavanju privatne potrošnje i povoljnim kretanjima na tržištu rada - i vrlo su bliske trenutnim procenama Fiskalnog saveta - navodi se u dokumentu.

Prognoze javnih prihoda u srednjem roku naslanjaju se na srednjoročni makroekonomski okvir (na koji takođe nema većih primedbi), pri čemu se uzimaju u obzir i izmene koje se dešavaju u 2025. godini. Rizici za ostvarenje prognoziranih javnih prihoda postoje, ali su oni pre svega vezani za povećane globalne i domaće nestabilnosti, a ne na same projekcije koje su na tehničkom nivou izvedene korektno.

Javni rashodi su se planom iz Strategije prilagodili promenama politika koje su se desile početkom 2025. godine. Kao i u slučaju javnih prihoda, ni ukupni javni rashodi u 2025. nisu značajnije promenjeni u odnosu na važeći budžetski plan. Međutim, i njihova struktura sad je primetno drugačija. Vlada je, naime, uključila u fiskalne planove nove mere koje su uvedene od početka 2025. godine (uvećanje plata prosvetnim radnicima u martu i oktobru od po 5%; trajno povećanje izdvajanja za visoko obrazovanje; uvećanje plata delu zaposlenih u zdravstvu i policiji; program subvencionisanih stambenihkredita za mlade i osnivanje alimentacionog fonda).

- Uvođenje ovih mera nije dovelo do povećanja fiskalnog deficita u 2025. budući da je prostor za njihovo finansiranje pronađen u uštedama na drugim budžetskim stavkama – izdvajanjima za robu i usluge (oko 14 milijardi dinara), kapitalnim rashodima (oko 12 milijardi dinara) i subvencijama (blizu 5 milijardi dinara). U srednjem roku, javni rashodi usidreni su planiranim kretanjem penzija i plata u javnom sektoru, za koje se predviđa da će se povećavati približno u skladu s nominalnim rastom BDP-a (nešto preko 7 odsto godišnje). To bi bilo ekonomski poželjno, ali je kredibilnost ovih planova ipak ograničena, naročito kad su u pitanju plate u javnom sektoru. Međutim, ukoliko se i u narednim godinama nastavi praksa ad hok korekcija plata tokom godine – što je već viđeno u 2025. godini – moguće je da će takva povećanja nastaviti da se finansiraju umanjenjem drugih rashoda, a ne putem rasta deficita - navodi Fiskalni savet.

Strategijom je najavljeno sistemsko unapređenje u upravljanju javnim investicijama, ali tek od 2028. godine.

- Javne investicije u 2025. i narednim godinama planirane su na veoma visokom nivou od oko 7 odsto BDP-a. Iza ovih ambicioznih planova države stoji pre svega projekat EXPO 2027 uz širi program "Skok u budućnost", a jedan deo se odnosi i na kupovinu borbenih aviona Rafal - navodi se u dokumentu.

Fiskalni savet je u svojim ranijim izveštajima utvrdio da se većina investicionih ulaganja države trenutno realizuje mimo standardnih procedura – putem međudržavnih ugovora ili kroz posebne zakonske izuzetke.

- To znači da se projekti biraju bez jasnih kriterijuma, dok se u njihovoj realizaciji zaobilaze ključne odredbe zakona u oblastima javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje i drugo - ukazuje Fiskalni savet.

Ovakva praksa, upozorava se, nosi rizike da troškovi projekata prerastu opravdane okvire, da struktura kapitalnih izdataka ne odgovara u potpunosti prioritetima razvoja i potrebama građana, a svakako se moraju postaviti i pitanja kvaliteta i bezbednosti tako izvedenih radova.

- Strategijom je planirano da se ova praksa promeni, ali tek kroz nekoliko godina, između ostalog i tako što će se do kraja 2027. uvesti jedinstveni sistem za upravljanje javnim investicijama (što je Fiskalni savet i ranije predlagao). Skrećemo, međutim, pažnju na to da je za vraćanje na standardne procedure u upravljanju javnim investicijama presudno da se unapredi kvalitet državne administracije koja će te procedure sprovoditi. Usled loše prostorno-planske dokumentacije, sporih i problematičnih tenderskih procedura, dugotrajnih procesa rešavanja imovinsko-pravnih odnosa sve velike investicije koje se trenutno sprovode po redovnim procedurama karakteriše neefikasnost u izvršenju - ukazuje Fiskalni savet.

Planiraju se ograničeni pomaci u sprovođenju najzahtevnijih strukturnih reformi.

Među brojnim strukturnim reformama koje su Srbiji potrebne po svom značaju naročito se ističu dve – reforma zarada i zaposlenosti u opštoj državi i reforma javnih preduzeća.

- Sistem zarada i zaposlenosti u opštoj državi nije dobro uređen. Razlika između najniže i najviše plate je premala (što destimuliše zapošljavanje stručnjaka, a podstiče zapošljavanje radnika prosečnih i ispodprosečnih kvalifikacija); pojedina ministarstva su povlašćena po visini plata; postoje veliki manjkovi zaposlenih u određenim službama, dok u drugim ima viškova i drugo. Čak i sama Strategija upozorava da bi odustajanje od sprovođenja reformi u ovoj oblasti dovelo do značajnog odliva kadrova (imajući u vidu atraktivnost zarada u privatnom sektoru za kvalifikovane zaposlene) - navodi se.

Međutim, kako se dodaje, reformski napori Vlade na ovom polju i dalje se svode na unapređenje centralizovanog informacionog sistema za obračun primanja "Iskra".

- Izostanak konkretnijih reformskih koraka za uređenje sistema zarada i zaposlenosti u opštoj državi signalizira da još uvek ne postoji čvrsta politička volja da se u dogledno vreme naprave dubinske promene u ovoj oblasti, iako je to još na početku fiskalne konsolidacije 2014. godine najavljivano kao prioritet - upozorava Savet.

Finansijski gubici neefikasnih i nereformisanih javnih preduzeća bili su izvor velikih fiskalnih problema u prošlosti.

Poslednja takva epizoda desila se relativno skoro, krajem 2021. i tokom 2022, kad je EPS imao kolaps proizvodnje, a Srbijagas je beležio ogromne gubitke.

- Iako su tadašnji problemi ovih preduzeća bili povezani sa svetskom energetskom krizom, njihov koren je bio u lošim domaćim politikama, uključujući i katastrofalno upravljanje EPS-om. Strategija ispravno prepoznaje da je restrukturiranje energetskih preduzeća jedna od ključnih strukturnih reformi za Srbiju. Ali, pored obećanja da će se ubrzati restrukturiranje EPS-a (bez preciziranja šta to ubrzanje podrazumeva), malo u njoj ima konkretnih ciljeva i rokova - navodi se.

Zapravo, kao i prethodnih godina, daleko veća pažnja poklanja se merama koje su sprovedene, nego merama koje će tek uslediti.

- Ne potcenjujući značaj manjeg broja konkretnih mera koje su predstavljene Strategijom (objavljivanje liste 50 najvećih dužnika EPS-a i Srbijagasa umesto dosadašnjih 20; prilagođavanje tarifa, uključujući i analizu cena za korišćenje distributivne mreže; povećanje broja tzv. pametnih brojila i drugo) – ocenjujemo da su ipak potrebni ambiciozniji ciljevi, s jasnim rokovima i transparentnim sprovođenjem - navodi Fiskalni savet.

Energetska tranzicija imaće vrlo važno mesto u fiskalnoj politici Srbije u narednim godinama, ali to se još uvek ne reflektuje dovoljno u Strategiji.

Za razliku od zemalja EU (uključujući i zemlje članice iz uporedivog regiona CIE), koje su u prethodnoj deceniji značajno smanjile oslanjanje na fosilna goriva – dosadašnji napredak Srbije na tom polju bio je, ocenjuje Fiskalni savet - minimalan.

- U narednim godinama, međutim, pritisak na Srbiju od strane EU da se krene odlučnije u proces dekarbonizacije biće sve veći. Naime, EU je najavila da će od 2026. početi s postepenom primenom mehanizma prekograničnog usklađivanja cene ugljenika (CBAM) – što će imati direktne implikacije na srpski izvoz, naročito električne energije - ukazuje Fiskalni savet.

Srbija je krajem 2024. usvojila Strategiju razvoja energetike, što uz Integrisani nacionalni energetski i klimatski plan (iz 2024. godine) predstavlja osnov za energetsku tranziciju.

Ipak, kako se upozorava, u Fiskalnoj strategiji nisu predstavljeni, čak ni grubo, fiskalni aspekti tog procesa.

Takođe, iako je plan prioritetnih energetskih investicija usvojen, u Strategiji je izostala informacija koji su tačno projekti njim obuhvaćeni (pominju se konkretnije samo garancije za izgradnju solarnih elektrana kapaciteta 1GW i izgradnja hidroelektrane Buk Bjela).

Fiskalni savet preporučuje Vladi da ove projekte transparentno prikaže u Strategiji, slično kao što se sada objavljuje spisak infrastrukturnih projekata čija vrednost prelazi 20 mln evra.

Važne sektorske politike ponovo nisu našle zadovoljavajuće mesto u Strategiji, konstatuje se u izveštaju.

- To se, između ostalog, odnosi na poljoprivrednu i socijalnu politiku. Poljoprivreda ima značajan udeo u domaćoj privredi (oko 6%) i zapošljava veliki deo stanovništva u ruralnim područjima, dok socijalna politika predstavlja ključni instrument u borbi protiv siromaštva i socijalne isključenosti. Međutim, uprkos velikom značaju, obe oblasti u Nacrtu strategije svedene su defakto na nivo agregatnih fiskalnih projekcija – bez jasnih planova reformi, ciljeva ili analiza potreba - navodi se.

Štaviše, fiskalne projekcije implicitno nagoveštavaju da će se izdvajanja za ove namene u srednjem roku smanjivati u odnosu na BDP – budući da do 2028. opada učešće izdvajanja za socijalnu pomoć (bez penzija), kao i ukupnih subvencija, u okviru kojih poljoprivreda čini značajan deo", navodi Fiskalni savet.

Moguće je da će Vlada u narednim godinama korigovati ove projekcije naviše, ali svakako, kako se navodi, zabrinjava izostanak strateškog pristupa u njihovom planiranju.

- Ovako važne politike ne smeju da se vode "od danas do sutra", već bi trebalo da počivaju na dugoročnim, analitički utemeljenim i transparentnim planovima, koji bi onda bili jasno preslikani u Fiskalnoj strategiji - upozorava Savet.

Strategija prvi put najavljuje određene mere kojima bi se preširoka i netransparentna upotreba tekuće rezerve stavila pod nešto bolju kontrolu.

Budžetska rezerva zapravo je uobičajen fiskalni instrument čija je svrha da tokom godine omogući preraspodelu manjih budžetskih iznosa po korisnicima – bez prolaženja kroz parlamentarnu proceduru usvajanja zakona o rebalansu.

- Međutim, ona se u Srbiji često koristi i za namene koje nisu u skladu s njenom osnovnom funkcijom. Sredstva iz rezerve tako se usmeravaju i na finansiranje ad hok mera i politika koje bi po svojoj prirodi morale biti deo strateških državnih dokumenata i predmet javne rasprave. Pored toga, rezerva često služi kao mehanizam za prikrivanje sistemski lošeg budžetskog planiranja u pojedinim oblastima, poput finansiranja lokalne samouprave - ukazuje Savet.

Dobro je to što Fiskalna strategija prvi put najavljuje unapređenje transparentnosti budžetske rezerve, uključujući razjašnjavanje izvora prihoda i kriterijuma za njeno korišćenje (mada nije navedeno kada će to početi da se sprovodi).

- Iako je ova promena svakako dobrodošla, za suštinski napredak potrebno je zakonski jasno definisati namene za koje se budžetska rezerva sme koristiti i smanjiti preveliki limit za njenu upotrebu, koji trenutno iznosi 4% republičkih prihoda - navodi Fiskalni savet.

Fiskalni savet ponovo ukazuje Vladi da bi morala da usmeri više pažnje i resursa ka Republičkom zavodu za statistiku.

- Nedugo nakon polemike o velikoj reviziji BDPa, koja je u znatnoj meri promenila ekonomsku sliku Srbije – potreba za unapređenjem rada RZS ponovo postaje veoma aktuelna. RZS je krajem maja 2025. znatno izmenio podatke o izvozu u 2024. i u prvom kvartalu 2025. godine – pri čemu je u 2024. izvoz uvećan za čak 1,3 milijarde evra, a u prvom tromesečju 2025. za 760 miliona evra. Tako je ponovo suštinski promenjena ekonomska slika zemlje - upozorava Fiskalni savet.

Deficit tekućeg računa platnog bilansa u 2024. sad iznosi 4,7% BDP umesto ranije objavljenih 6,3%, a u prvom kvartalu 2025. smanjen je sa 7% na čak 3,3% uporedivog BDP, objašnjava se.

- Ove ogromne promene u podacima zahtevaju jasno i transparentno objašnjenje, ali očigledno i sistemske mere za poboljšanje kapaciteta Zavoda da proizvodi valjane podatke. Jedan od osnovnih problema RZS je mali broj zaposlenih, koji je upola manji od EU standarda. S tako ograničenim resursima nije realno očekivati da će domaći statistički sistem biti dovoljno kvalitetan. Država zato mora hitno da ojača RZS – jer je za vođenje odgovorne i efikasne ekonomske politike neophodno imati kvalitetne, pravovremene i pouzdane podatke - upozorio je Fiskalni savet.