(Letnja škola urbanizma) Miroslav Vujatović : Obezbeđenje prostornih i urbanističkih planova kao uslov razvoja Republike Srpske

Mr Miroslav Vujatović

Trenutno stanje prostorno/planske dokumentacije u Bosni i Hercegovini, kao i njenim entitetima karakteriše:

· nedostatak aktuelnih prostornih i urbanističkih planova;

· nedostatak provedbenih planova;

· zastarjelost postojećih planova / sadržaj planske dokumentacije nije prilagođen trenutnom razvoju;

· nedostatak adekvatne analitičko-dokumentacione osnove /baze podataka za izradu planova;

· nedostatak ažurnih topografskih karata i geodetskih podloga kao bitne osnove za izradu planova;

· nedostatak kadrova i institucija za izradu planova;

· nedostatak kadrova u zajednicama lokalne samouprave na poslovima pripreme za reviziju postojećih i donošenje novih planova;

· nedostatak kadrova u zajednicama lokalne samouprave na poslovima analize provođenja postojećih planova;

· nepripremljenost svih učesnika u procesu planiranja za primjenu vodećih principa Evrope u održivom prostornom planiranju;

· nepripremljenost ukupnog ambijenta za prevazilaženje teoretskih i praktičnih problema u procesu transformacije iz centralno-planskog u tržišni oblik privređivanja;

· nedostatak sredstava za izradu planova;

· blokada menadžmenta i preduzetništva kao podsticaja urbanog razvoja;

· dug proces pripreme, izrade i usvajanja planova. Ovaj period je ponekad iz raznih razloga toliko dug, da bi po usvajanju plana trebalo pristupiti donošenju novog, jer je doneseni plan već prevaziđen.

Ovi i mnogi drugi razlozi koji nisu ovdje navedeni pogoduju činjenici da danas nemamo ni "razvojnog ni svakodnevnog urbanizma".1

Možda razloge treba tražiti u sporom procesu tranzicije. Gavrilo Mihaljević na stručnom skupu u Pančevu "KUDA DALJE" konstatuje da su u neminovnoj tranziciji tj. preobražaju sa socijal-komunističkog na socijal-demokratski sistem, pale mnoge vrednosti a nove još nisu izgrađene.2

Nedostatak planova, nedostatak pretpostavki za pripremu, izradu, donošenje i provođenje, kako razvojnih (prostornih i urbanističkih), tako i provedbenih planova u vrijeme poslije rata i ratnih razaranja, znači pored ratom zaustavljenog razvoja i dalji ekonomski i sveukupni društveni zastoj.

Nije ista pozicija onih zajednica koje imaju planove i onih koji nemaju planove.

Prva grupa zajednica koje imaju razvojne i provedbene planove su u mogućnosti, prije svega, da zaštite javni interes, da zaštite neobnovljive resurse, da spriječe alokaciju svih resursa, a time da značajno spriječe "nepravilnu" preraspodjelu dohotka i bogatstva velikog dijela stanovništva, da saglasno konceptu "održivosti" uzimaju u obzir potrebe svih stanovnika, bez ugrožavanja osnovnih prava budućih generacija. NJihov poseban cilj je da se u sklopu određenog prostornog obuhvata (obuhvata plana) obezbijedi usklađenost društveno-ekonomskih sa ekološkim i kulturnim funkcijama kao doprinos dugoročnom, opsežnom i uravnoteženom prostornom razvoju.

Posjedovanje planova zajednicama obezbjeđuje uslove za izradu i provedbu raznih razvojnih i investicionih projekata i programa, a sa tim i angažovanje sva četiri razvojna ekonomska faktora (preduzetništvo, kapital, rad i zemljište).

Drugu grupu lokalnih zajednica čine zajednice koje imaju značajne osnove za brzu izradu strategija razvoja, odnosno razvojnih i provedbeni planova, a što podrazumijeva dobru (pripremljenu) analitičko-dokumentacionu osnovu (bazu podataka), ažurne topografske karte, geodetske podloge i druge relevantne osnove i podloge za izradu planova.

Treću grupu lokalnih zajednica čine zajednice koje nemaju ove minimalne pretpostavke za izradu planova. Uz ovo postoji i nedostatak kadrova i institucija za pripremu izrade i donošenje i provođenje planova a uz to i nedostatak finansijskih sredstava za ove aktivnosti.

Šta su posljedice ovakvog stanja?

Za razliku od prve grupe, druga i treća grupa lokalnih zajednica po osnovu neimanja kako razvojnih tako i provedbenih planova za posljedicu ima:

· zaostajanje u ukupnom razvoju,

· divlju izgradnju sa svim posljedicama koje nosi sa sobom (ugrožavanje javnog interesa, ugrožavanje kulturne i prirodne baštine i drugih neobnovljivih resursa i dr.),

· preraspodjelu dohotka i bogatstva, samo po osnovu "divljeg načina" korišćenja zemljišta sa jedne kategorije stanovništva na drugu,

· nemogućnost iskorišćavanja ekonomskih efekata urbanističkog planiranja,

· nemogućnost stvaranja uslova za "održiv", odnosno, uravnotežen prostorni razvoj, i dr.

Po ovom osnovu, u okviru iste države, republike ili entiteta, nije moguć uravnotežen razvoj zbog nepokrivenosti svih lokalnih zajednica sa razvojnim i provedbenim planovima. Nemaju sve zajednice iste šanse za razvoj i po ovom osnovu se stvara razlika između "razvijenih i nerazvijenih", odnosno, između onih koji imaju planove i onih koji nemaju planove, između onih koji imaju šansu da brzo sačine planove i onih koji tu šansu nemaju.

Stanje prostorno-planske dokumentacije u Republici Srpskoj krajem 2000.godine ukazuje na sljedeće:3

· 1996. godine je usvojen Etapni prostorni plan Republike Srpske 1996-2015. godine koji je obuhvatio cijeli prostor Republike Srpske.

· Od ukupno 62 opštine Republike Srpske 30 opština ima urađen prostorni plan opštine. Od tih 30 opština 29 opština ima urađen i usvojen prostorni plan prije 1992.godine, odnosno prije rata, dok je opština Bijeljina ovaj dokument usvojila poslije 1992. godine.

· Od ukupno 62 opštine Republike Srpske, 27 opština ima usvojene urbanističke planove za centre opština prije 1992.godine, dok je sedam opština donijelo ovaj planski dokument poslije 1992.godine, a u 10 opština izrada urbanističkog plana za centar opština je u toku.

U ovoj analizi je utvrđeno da 22 opštine nemaju ni prostorni ni urbanistički plan, 32 opštine nemaju prostorni plan, a 30 opština nema urbanistički plan.

Do 2006. godine nije se znatno popravila situacija u usvajanju prostorno planske dokumentacije. Jedan manji broj prostornih i urbanističkih planova se nalazi u fazi izrade, uključujući i Prostorni plan Republike Srpske (čije usvajanje se očekuje).

Ovdje je potrebno ukazati da ne postoji usklađenost planova po hijerarhiji, jer u većini opština prostorni plan opštine nije usklađen sa Etapnim prostornim planom Republike Srpske, a urbanistički planovi centara opština nisu usklađeni sa prostornim planovima opština.

Izmjenjena situacija procesom tranzicije i posljedicama rata, kao i hijerarhijska neusklađenost planova zahtijevaju neophodnu izradu novih ili izmjenu postojećih planova. Sagledavajući stanje izrađene prostorno - planske dokumentacije u Republici Srpskoj, kao i značaj (kako razvojne tako i provedbene dokumentacije) te dokumentacije za razvoj opština (zajednica lokalne samouprave), gradova, regija i republike (zajednica), dolazimo do zaključka da je za uravnotežen razvoj svih dijelova Republike potrebno obezbijediti u najkraćem mogućem vremenu, kako razvojne, tako i provedbene planove. Za ovu aktivnost između ostalih parametara neophodno je obezbijediti:

· finansijska sredstva za pripremu, izradu i donošenje planova,*

· kadrove za aktivnosti pripreme, izrade, donošenja i provođenja planova u zajednicama lokalne samouprave,

· bazu podataka uključujući ažurne geodetske planove i topografske karte, kao prvu pretpostavku za izradu planova,**

· institucije koje mogu da izrade planove tzv. "razvojnog urbanizma" kao i prelazne osnove za "svakodnevni urbanizam" (do donošenja planova) i

· fleksibilne planove u najkraćem mogućem vremenu prilagođene konkretnom stanju razvoja.

* Vlada Republike Srpske je u godišnjem budžetu obezbjeđivala sredstva za izradu razvojnih planova nerazvijenih opština i opština koje nisu imale planove.

** Vlada je obezbijedila ažuriranje topografskih karata, kao i određene razmjere geodetskih planova u digitalnoj formi za poticaj izrade razvojnih planova (orto-foto snimci u digitalnoj formi)

OBEZBJEENJE PLANOVA

Dubljom analizom problematike u oblasti prostornog planiranja naveden je detaljnije uticaj zajednica lokalne samouprave (opštine i grada), države ili republike, i institucija za izradu prostorno planske dokumentacije na efikasnost obezbjeđenja planova.

Šta može država (entitet) da riješi?

· Da eliminiše problem implementacije prostornih planova koji izviru iz sistema socijalističke privrede, u kojoj su dominirali nesvojinski odnosi.

· Da se uspostave pokidane veze razvojnih faktora (zemljište, rad, kapital) i njihovih efekata (renta, najamnina, kamata) sa uspostavljanjem nove urbanističke regulative.

· Da se urbanističkim planiranjem uspostavi poželjan oblik državne intervencije na tržištu gradskog zemljišta, kako bi se dostigli proklamovani ciljevi u domenu blagostanja i njegove raspodjele.

· Da se uspostave katastri i evidencije zemljišta koji u prethodnom periodu nisu bili shvaćeni kao dio važne urbanističke politike, zemljišne politike, kreditne, poreske i hipotekarne politike i urbane regulative uopšte.

· Da spriječi prodaju placeva i lokacija na crno, a da uspostavi tržište zemljišta.

· Da se u svom svjetlu vrati urbanistička regulativa, ranije uklonjena ili stavljena na marginu kao dio administrativne birokratije.

· Da obezbijedi regionalni razvoj putem prostornog i urbanističkog planiranja, sa čime bi eliminisao raniji odijum prema regionalizmu.

· Da se decentralizacijom bezuslovno opštini vrate izvorna prava i obaveze da stvara na kreativan način odgovarajuće uslove života, reda i privređivanja za stanovništvo i investitore na svojoj teritoriji.

· Da se poreska politika usmjeri u funkciju razvoja, diferencirana prema urbanističkim namjerama i ostvarenim profitima od zemljišta.

· Da obezbijedi uspostavljanje i vođenje jedinstvenog informacionog sistema o prostoru (sistem zbirki prostornih podataka: zbirka geodetskih, evidencijskih i drugih podataka, usklađenih sa statističkim zbirkama podataka).

· Da obezbijedi uvođenje registra planskih dokumenata za teritoriju Republike.

· Da obezbijedi: zbirku pravnih režima, zbirku podataka o upravnim aktima, zbirku podataka o stvarnom korišćenju nekretnina, podatke o mrežama i objektima javne privredne/komunalne infrastrukture.

· Da obezbijedi dostupnost podacima iz zbirki podataka.

· Da obezbijedi nosiocima uređenja prostora da imaju za pripremu prostornih dokumenata (planova) za upravne postupke i za vođenje zbirki podataka, pravo uvida i pravo dobivanja podataka iz evidencija o nekretninama i njihovim vlasnicima sa uključenim ličnim podacima, koji se vode u zemljišnom katastru, katastru zgrada i zemljišnoj knjizi.

· Da obezbijedi izvještaj o stanju uređenja prostora.

Sve ove i druge činjenice koje nisu ovdje navedene, potrebno je da država putem zakonske regulative riješi i približi opredjeljenjima Evrope i svijeta.

Sa realizacijom navedenih zadataka stvorili bi se uslovi za efikasnu izradu prostornih i urbanističkih planova, kao osnove za usmjeravanje razvoja u uslovima neizvjesnosti.

Šta može opština da riješi?

· Da se kroz urbani menadžment obezbijedi efikasno upravljanje resursima u opštini.

· Da u okviru opšte ekonomske i monetarne politike razvija vlastitu strategiju razvoja.

· Da u funkciji urbanističke i građevinske regulative obezbijedi efikasno funkcionisanje zemljišne politike.

· Da putem urbanističkog planiranja obezbijedi korigovanje nesavršenosti tržišta, a posebno nesavršenosti tržišta zemljišta i neravnomjernu distribuciju dohotka. "Planiranje je proces i metod komplementaran sa mehanizmom tržišta i nije tržištu suprotstavljen.4

· Da obezbijedi komplementarnost urbanističke regulative sa urbanističkim planiranjem, odnosno komplementarnost "dnevnog urbanizma" sa "razvojnim urbanizmom" (da obuhvati registar zemljišta i imovine, makro i mikro zoning, građevinsku regulativu i norme i standarde urbanističkog planiranja).

· Da kao veliko preduzeće putem savremenog urbanog menadžmenta obezbijedi organizovanu aktivnost opštine u cilju operacionalizacije i implementacije politike i planiranja na svojoj teritoriji (prema OECD).

· Da obezbijedi: politiku urbanog razvoja; urbanističko planiranje koje uključuje poznavanje metoda i tehnika planiranja; vrednovanje zemljišta i nekretnina; kontrolu urbanog razvoja, tehniku usmjeravanja urbanog rasta, lokalne finansijske, pravne i ekonomske aspekte urbanizacije; uticaj razvoja na životnu sredinu, partnerstvo privatnog i javnog sektora i javnu administraciju i marketing (u Francuskoj postoji institucija agenata za razvoj).

Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Republike Srpske5, predviđeno je da opština između ostalog vrši sljedeće:

· usvajanje programa razvoja opštine,

· usvajanje razvojnih, prostornih, urbanističkih i provedbenih planova,

· uređenje i obezbjeđenje korišćenja građevinskog zemljišta i poslovnog prostora,

· vršenje katastarskih, geodetskih i imovinsko-pravnih poslova, u skladu sa zakonom, i dr.

Na planu pružanja usluga:

· uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti: proizvodnju i isporuku vode, gasa, toplotne energije, javni prevoz putnika, održavanje čistoće, prečišćavanje i odvodnja otpadnih voda, održavanje groblja i pružanje pogrebnih usluga, održavanje ulica, saobraćajnica, parkova, zelenih rekreativnih i drugih javnih površina, odvođenje atmosferskih voda i drugih padavina i čišćenje javnih površina,

· uređenje i obezbjeđenje izgradnje, održavanja i korišćenja javnih objekata i komunalne infrastrukture za obavljanje funkcije opštine,

· obavljanje specifičnih funkcija u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva, turizma, ugostiteljstva i zaštite okoline i dr.

U oblasti urbanističkog planiranja i građenja, opština ima sljedeće nadležnosti:

· usvajanje urbanističkih planova i obezbjeđenje njihovog sprovođenja,

· praćenje stanja uređenja prostora i naselja na svojoj teritoriji,

· izdavanje urbanističke saglasnosti i odobrenja za građenje,

· obezbjeđenje korišćenja građevinskog zemljišta, davanje građevinskog zemljišta na korišćenje, utvrđivanje naknade za uređenje i korišćenje građevinskog zemljišta i staranje o njegovom uređenju, unapređivanju i zaštiti,

· obezbjeđenje uslova za uređenje naselja i korišćenje javnih i drugih površina i dr.

Iz ovog je vidljivo da je Zakonom o lokalnoj samoupravi,u skladu sa Evropskim zakonodavstvom, izvršena decentralizacija bitnih funkcija za razvoj sa nivoa države na nivo opštine, sa čime su stečene pretpostavke da se preko razvojnih planova i strategija, a poslije putem provedbenih planova i konkretnih investicionih projekata, aktiviraju svi faktori razvoja (zemljište, kapital, rad i preduzetništvo).

Kako utiču institucije za izradu prostorno-planske dokumentacije na efikasnost obezbjeđenja planova?

Institucije za izradu prostorno-planske dokumentacije mogu da utiču na efikasno obezbjeđenje planova kroz:

· vlastitu organizacionu strukturu prilagođenu efikasnom vršenju djelatnosti,

· racionalnu organizaciju izrade planova,

· osposobljenost za izradu prostornih i urbanističkih planova,

· obezbjeđenje planerskih ekipa za polidisciplinarno djelovanje,

· kadrovsku osposobljenost za obavljanje djelatnosti prostornog planiranja za efikasnu izradu planova,

· primjenu savremenih informacionih i GIS tehnologija u izradi planova,

· integralni sistem upravljanja kvalitetom i zaštitom životne sredine, kroz organizaciju usmjerenu na proces i upravljanje projektom, i

· adekvatnu opremljenost računarskom opremom, geodetskom opremom, licenciranim softverima, video, digitalnom i drugom audio opremom.

Sa stanovišta ovih pretpostavki, za racionalnu i efikasnu organizaciju izrade planova, stvorile bi se i pretpostavke za bržu izradu planova a sa time bi se stvorile pretpostavke za uravnotežen i održiv razvoj svih prostora jedne države, grada i opštine.

& LITERATURA:

1. Đurović V., Publikacija stručnog skupa "Kuda dalje" DIRA 1999 JP "Direkcija za izgradnju i uređenje, Pančevo, Pančevo, 2000 (str. 39)

2. Mihaljević G., Isto kao 1 (str.19)

3. Informacija o stanju i izradi prostorne i urbanističke dokumentacije po opštinama i gradovima u Republici Srpskoj, Urbanistički zavod Republike Srpske, a.d., Banjaluka, 2002 (str. 2 i 3)

4. Janić M, Održivi razvoj ljudskih naselja, zemalja u tranziciji, Jugoslovenski institut za urbanizam i stanovanje i Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju, Beograd 1997 (str. 9)

5. Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik Republike Srpske br. 101/2004 (čl. 12, 13 i 14)

6. Vujatović M., Kritička analiza organizacije izrade planova u urbanističkim zavodima sa posebnim osvrtom na timski rad, ECPD, Evropski centar za mir i razvoj, Univerzitet za mir i razvoj Ujedinjenih nacija, Beograd, 2005. (magistarski rad).