URS: Kako unaprediti sistem javnih nabavki u Srbiji?

U želji da našim čitaocima predstavimo rešenja i izmene koje mogu očekivati na polju regulative javnih nabavki posle izbora, pokrenuli smo anketu u kojoj smo želeli da uključimo sve partije i pokrete sa liste za parlamentarne izbore 2012. godine.

Predstavljamo vam odgovore Ujedinjenih regiona Srbije u integralnoj verziji.

Osvrt na sadašnje stanje

Stanje u Srbiji po pitanju javnih nabavki nije zadovoljavajuće, posebno uzimajući u obzir da naša zemlja teži članstvu u EU i mora da uspostavi transparentne sisteme javnih nabavki bazirane na principima otvorene i ravnopravne konkurencije. Područje javnih nabavki predstavlja jedan od prioriteta zakonodavne harmonizacije sa Evropskom unijom. Međutim, efikasna primena propisa u oblasti javnih nabavki daleko je teži i važniji zadatak nego što je formalno usvajanje direktiva EU. Naime, pokazalo se da su mnoge od novoprimljenih članica EU naprosto prepisivale direktive i time formalno zadovoljavale uslove, a da pritom nisu raspolagale potrebnim kapacitetima da ih efektivno sprovode, što se nakon pristupanja EU, vrlo jasno pokazalo. Dobijanjem statusa kandidata za punopravno članstvo u EU, Srbiji će biti dostupne još tri komponente IPA-instrumenta za pretpristupnu pomoć EU, čije će korišćenje zavisiti i od ocene o sistemu javnih nabavki, koje su označene kao jedan od ključnih preduslova za ispunjavanje uslova za članstvo.

Krajem prošle godine započete su izmene Zakona o javnim nabavkama, koje u većoj meri karakteriše brzina na polju harmonizacije sa direktivama EU i formalizam, a ne suština. Sa druge strane, da bi funkcionisao održivi sistem janih nabavki, i drugi zakonski akti moraju biti promenjeni ili doneti (npr.izmena Zakona o budžetskom sistemu zbog mogućnosti planiranja i sprovođenja višegodišnjih projekata, Zakon o planiranju i izgradnji zbog uskađivanja terminologije i različitih tumačenja, Zakon o javnom dugu...).Unapređenje upravljanja javnim nabavkama i borba protiv korupcije imaju institucionalnu, normativnu i političku dimenziju. Korupciju je nemoguće suzbiti bez političke volje i odlučnosti.

Konkretne mere koje će se pokrenuti za unapređenje javnih nabavki u Srbiji

Jasna šema nadležnosti i organizacije u postupku javnih nabavki

Institucionalni okvir u postupku javnih nabavki ne pruža dovoljno jasnu sliku o nadležnosti Uprave za centralizovano sprovođenje javnih nabavki, odnosno, o pravima i obavezama svih učesnika u postupku javne nabavke. U odredbe Zakona potrebno je ubaciti definisanje jasne šeme položaja i organizacije rada svih učesnika postupka javne nabavke. Takođe, preispitaćemo rešenja kojima se uvodi centralizovan sistem, jer se u jednoj organizaciji spajaju funkcije kontrole i samog ugovaranja javnih nabavki, kao i poslovi praćenja dodeljenih ugovora. Takav sistem kosi se sa načelima koje propisuje EU. Uprava za centralizovano sprovođenje javne nabavke ne treba da bude organ u sastavu Ministarstva finansija. Takva Uprava bi trebalo da uživa veću samostalnost, a nadzor i kontrolu nad radom Uprave treba da vrši Državna reviziona institucija.

Smanjenje formalizma i nepotrebne birokratije

Smatramo da postupak javnih nabavki treba pojednostaviti i olakšati učešće ponuđača. Nedopustivo je da ponuda koja je najpovoljnija bude eliminisana zbog nekog formalnog nedostatka. Samo bitni elementi ponude treba i moraju da budu i formalno i suštinski ispravni. Primera radi, za nepostojanje overenih stranica tenderske dokumentacije, mogao bi se definisati rok od npr. tri dana za dopunu/ispravku. URS smatra da je važan korak ka smanjenju administrativnih opterećenja, uvođenje deklaracije od strane ponuđača, kao oblika dokazivanja ispunjenosti uslova za učešće na tenderu. Ukoliko postoji potreba ili zahtev naručioca, originali dokumentacije mogu da se donesu na uvid. Dokazivanje obaveznih uslova može se takođe delom rešiti na pozivanje javno dostupnih registra(npr. APR). U postupku smanjenja nepotrebne birokratije, URS će se zalagati za uvođenje elektonskih procedura javnih nabavki, takođe insistiraće na obučavanju i licenciranju službenika u cilju efikasnog i stručnog sprovođenja usvojenih propisa. Portal javnih nabavki sadržaće podatke o vrednosti dodele ugovora, vremenskom roku i konačnoj vrednosti koštanja nakon završetka ugovora.

Stimulisanje načela konkurentnosti i principa "vrednost za novac"

Predloženim izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama ne postiže se suštinsko smanjenje korupcije, odnosno ne doprinosi se povećanju konkurencije, transaprentnosti, efikasnosti, ekonomičnosti i zaštiti javnog interesa na tržištu javnih nabavki. Isključivanje malih i srednjih preduzeća kao potencijalnih ponuđača, odnosno favorizovanje velikih privrednih društava, posledica su predmeta više objedinjenih javnih nabavki visoke novčane vrednosti. U takvim slučajevima, u kojima zahteve centralizovane nabavke velike vrednosti može da ispuni samo mali broj ponuđača, postiže se suprotno – konkurencija se smanjuje, a učvršćuje monopolski položaj ili omogućava takav položaj. Cilj centralizovane javne nabavke je efikasnost u postupku. Zalažemo se za efikasnost, ali da se učešće malih i srednjih preduzeća obezbedi putem tehnički odvojenih lotova ili pak udrživanja MSP-a putem klastera ili konzorcijuma. One odredbe Zakona, kojima se stvara stimulativan ambijent za učešće malih i srednjih preduzeća, jesu odredbe za koje se zalažu Ujedinjeni regioni Srbije. Sa druge strane, podržavamo okvirni sporazum, kao jedno od rešenja koja priznaju i zemlje članice EU, ali smatramo da se treba ograničiti na tačno određeni predmet, vreme važenja, odnosno određene slučajeve u kojima bi se okvirni sporazum mogao primenjivati, tako da se izbegne zaključivanje sporazuma npr. samo sa jednim ponuđačem, osim u samo izuzetnim, tačno utvrđenim slučajevima. Zalažemo se za takav kontekst gde može da se izbegne situacija u kojoj se (zbog smanjene konkurencije i malog broja ponuđača koji ispunjavaju uslove) ne dobija pravi odnos između kvaliteta i ponuđene cene.

Jači institucionalni okvir i politički konsenzus za efikasno procesuiranje kod zloupotreba

Bitno odstupanje u odnosu na evropske standarde i realne potrebe, ogleda se u resursima koje je država Srbija stavila na raspolaganje regulatornim telima za obavljanje njihovih zakonom propisanih poslova, čime su stvorena ozbiljna ograničenja u domenu sprovođenja zakona. Pored nedovoljnih kapaciteta, drugi veliki problem je pasivnost važnih kontrolnih institucija, kao što su Državna revizorska institucija i pravosudni organi, kada je u pitanju provera i procesuiranje zloupotreba u oblasti javnih nabavki. URS smatra da efikasno procesuiranje od strane tužilaštva i sudova u slučajevima zloupotreba u oblasti javnih nabavki, za krivična dela zloupotrebe službenog položaja i nenamenskog trošenja sredstava ima potencijalno najveći pozitivan efekat na uvođenjnje discipline u oblasti javnih nabavki. Konačno, nije moguće reformisati institucije ili menjati norme ako ne postoji politička volja da se to uradi. Zalaganje URS-a jeste politički konsenzus da se ključne slabosti sistema javnih nabavki u Srbiji otklone u što većoj meri.

Uzori iz zemalja Evropske unije- ideje za naš koncept

EU ima za cilj da svojim direktivama u oblasti javnih nabavki izvrši usaglašavanje nacionalnih propisa država članica radi obezbeđivanja potrebne konkurencije kod dodele javnih ugovora. Reforme sistema javnih nabavki u Evropskoj uniji jesu proces koji kontinuirano traje. Srbija mora da primeni direktive koje su potreba i uslov. Ali, to ne znači puko prepisivanje direktiva, već uskađivanje sa nacionalnim propisima, primenjujući iskustva država članica koje su taj proces već prošle. Javne nabavke u Sloveniji i u Hrvatskoj su bile ključna oblast u borbi protiv korupcije, s obzirom da su obe države, na rang listi Indeksa percepcije korupcije TI kontinuirano popravljale svoju poziciju tokom poslednjih godina. U cilju podizanja efikasnosti javnih nabavki, obe zemlje su sprovodile reforme u pravcu smanjivanja formalizma u postupcima, uz uvođenje okvirnih sporazuma. Posebno su istaknuti pozitivni efekti centralizacije javnih nabavki. Centralna tela za javne nabavke imaju vodeću ulogu u razvoju, primeni i širenju elektronskih javnih nabavki u nacionalnim sistemima javnih nabavki. Takođe je istaknut značaj sertifikacije službenika za javne nabavke koji se u Hrvatskoj sprovodi već nekoliko godina, a u Sloveniji je počeo 2011. kako bi se povećala efikasnost sprovođenja postupaka kod svih naručilaca u sistemu i smanjio rizik od grešaka koje dovode do poništavanja postupaka.

Evropska komisija je 2011. održala konferenciju na temu "Modernizacija javnih nabavki" sa zaključkom da su četiri glavne oblasti za reformu: pojednostavljenje procesa javnih nabavki, omogućavanje sektoru MSP bolji pristup ugovorima, promovisanje zelene, socijalne i inovativne nabavke, profesionalizam u javnim nabavkama. Sve oblasti o kojima se diskutovalo na konferenciji, jesu prioritet koji Srbija mora da pokrene donošenjem/izmenama zakona i podzakonskih akata u narednom periodu.

Vremenski okvir za usvajanje planova/strategija