Riada Ašimović, FINOR Consulting: Kako liječiti ili spriječiti korupciju - šta pametni kažu?

Prvi dio ove priče činio je pregled zanimljivih informacija o različitim načinima koje vlasti koriste u svojoj borbi protiv korupcije. Sa ponovnom konstatacijom da je bitka nimalo laka, u ovom dijelu predstavljamo ono što nam vična Susan Rose-Ackerman, profesorica prava i političkih nauka na Univerzitetu Yale koja je radila i kao gost-istraživač u Svjetskoj Banci u Odjelu za razvoj privatnog sektora, te i autorica brojnih knjiga o korupciji u razvoju i zemljama u procesu ekonomske tranzicije, preporučuje kao neke od lijekova za korupciju.

Iza svega što između ostalog tvrdi i Ackermanova stoje puno godina teorijskog istaživanja, ali i iskustva i prakse iz pravog života. Svaka zemlja ima svoje specifičnosti uprkos zajedničkim odlikama šta su i kako se sprovode koruptivne aktivnosti, a ove preporuke ne treba shvatiti kao magičnu formulu eksperata čijom je upotrebom uspjeh za otklanjanje korupcije zagarantovan. Možda je bolje ovo sagledati kao provjeren recept za naš bolji život, jednako bosanskohercegovački koliko i sijeraleonski.

Korupcija dakle ovisi o tri faktora, i to su: ukupna razina javnih povlastica na raspolaganju, rizičnost koruptiranog djelovanja i relativna pregovaračka moć podmićivača kao i onog koji prima mito. Antikorupcijske strategije treba raditi paralelno, smanjivanjem beneficija pod kontrolom dužnosnika, povećanjem troškova za primanje mita, kao i ograničavanjem pregovaračke moći službenika, a povećanje rizičnosti korupcije je jedan od prvih koraka koje u tom pravcu treba preduzeti.

Rizik i troškovi podmićivanja

Politika određene vlade može smanjiti korupciju povećavajući koristi i prednosti iskrenosti, povećanjem vjerovatnosti otkrivanja i kažnjavanja, i povećanjem kazne nametnutih uhvaćenima na djelu. Takve mjere će obično zahtjevati opsežne reforme zakona za jačanje interne kontrole, ojačanje vanjskog nadzora, i uvođenje više generalne transparentnosti.

Reforma državne službe je očito prvi korak, a često je potrebna i prilagodba platne strukture. Ako su ovi službenici plaćeni puno manje od onih sa sličnim nivoom obrazovanja u drugim granama poslovanja, ljudi spremni da prihvate mito će biti nerazmjerno privučeni javnom sektoru. Ackermannova tvrdi da iako su adekvatne plaće za državne službenike nužan uvjet, sigurno nisu i jedini dovoljan. Naime, nastaje paradoksalni rezultat da onaj službenik čija je plaća povećana može zahtijevati čak veći mito – kako bi smanjio rizik od gubitka onoga što je u tom slučaju vrlo poželjan posao. Dakle interesantno je zapažanje da incidencija mita opada kako je manje dužnosnika spremno da prihvate isplate, ali se veličina mita pak povećava.

Reforma državne službe mora stoga uključivati elemente vezane za marginalne koristi od prihvatanja mita ali, opet, takve reforme neće biti dovoljne, jer one nisu vezane za koristi od pojedinačnih korumpiranih ponuda. Nakon što službenik pređe preko linije dozvoljenog i počinje da prima mito, te politike će ga samo potaknuti da to radi više i češće. Ako ionako postoji i povećana vjerovatnost da će izgubiti svoj posao, zašto onda ne uzeti koliko god je to moguće? Vjerovatnost otkrivanja i kažnjavanja i razinu kazne, s obzirom na uvjerenje, trebalo bi povećati sa razinom pronevjere.

Nadalje, da bi bili djelotvorni, anti-korupcijski zakoni moraju biti primjenjivani i na one koji plaćaju i na one koji primaju mito. Osuđeni javni dužnosnici bi trebali platiti kaznu koja je viša od primljenog mita, a kazne za osuđene podmićivače bi trebale biti vezane za njihove dobitke (njihov višak profita, na primjer), a ne na uplaćeni iznos. Jedan od značajnih faktora koji bi mogao biti na snazi je procedura koje zabranjuje korumpiranim kompanijama sklapanje ugovora s Vladom u određenom vremenskom razdoblju.

Provođenje zakona i upravne kazne su usredotočene na pronalaženje korupcije nakon što je do takve radnje već došlo. Kazne mogu zastrašiti državne službenike od prihvatanja ili iznuđenog plaćanja, ukoliko je stvorena percepcija visokog nivoa rizika od korupcije. Cilj je koristiti kombinaciju mrkve (poželjna plaća i beneficije) i batine (pravne i administrativne kazne) kako bi se smanjile nelegalne isplate.

Otkrivanje dokaza za korupciju je notorno teško, jer obje strane u transakciji imaju interes u čuvanju tajne. Zapravo, izvještavanje o pronevjerama drugih može biti opasno. Ako je korupcija sistematična, "dojavljivač" rizikuje disciplinsku akciju od strane svojih korumpiranih nadređenih i napade ostalih suradnika, i može čak završiti sa optužbama da je i on sam korumpiran. Vlade bi trebale razmotriti proglašenje zakona koji štite i nagrađuju dojavljivače koji izvještavaju o malverzacijama u javnom i privatnom sektoru. Oni koji se bave borbom protiv korupcije trebaju pružiti podršku slobodi štampe, manje ograničenja za stvaranje i funkcionisanje tijela za upozoravanje, kao i zakone za slobodu informacija. Oni bi se trebali suprotstaviti restriktivnim zakonima kleveta, posebno onima koji omogućavaju posebnu zaštitu javnim službenicima. Izabrani političari ne bi trebali imati imunitet od optužbi za korupciju.

U principu, svaka reforma koja povećava konkurentnost privrede pomaže smanjenju poticaja za korupciju. Ipak, puno korupcije može postojati i u procesu privatizacije, na isti način kao i u uspostavljanju novih regulatornih ustanova. Umjesto podmićivanja tih kompanija koje su donedavno bile državno vlasništvo, ponuditelji mito nude dužnosnicima koji posjeduju ovlasti u procesu privatizacije. Ovo ne znači da privatizacija i deregulacija nisu poželjni u većini slučajeva, ali je važan oprez te činjenica da oni koji sprovode reforme trebaju biti svjesni poticaja za nove prekršaje koji se mogu zbiti u tom procesu. Kockari i dileri droge neće platiti puno jednom policajcu, ako kasnije može doći drugi također zahtijevajući mito.

Kada je korupciju teško promatrati, administrativne reforme mogu biti napravljene na način da se efekti lakše primijete. Na primjer, države mogu koristiti privatne cijene na tržištu kao mjerilo prema kojem sude javne ugovore. Jasna pravila dozvoljenog ponašanja mogu biti uspostavljena tako da bilo koji način kršenja može biti uočen čak i ako je sam mito neuočljiv. U mnogim situacijama povezanih sa korupcijom ima i pobjednika i gubitnika. Država bi mogla uvesti načine pri kojima bi potencijalni gubitnici protestirali ili se organizirali prije vremena, ili otežati korumpiranim dužnosnicima da se organizuju sami ili potplate one koji plaćaju. Ponekad se oni koji plaćaju mito i sami vide kao gubitnici, te su oni potencijalni saveznici u antikorupcijskom naporu. Ali kad podmićivanje čini da je kako platitelju tako i primatelju bolje nego što bi bio slučaj u svijetu bez mita, takozvani autsajderi moraju zadržati poticaje za kontrolu (a to su na primjer, razočarani ponuđači, porezni obveznici, potrošači). Postojanje gubitnika s velikim udjelom u ishodu, kao što su razočarani ponuditelji mogu olakšati napore za smanjenje korupcije.

Zaključak

Korupcija ne može biti ograničena na situacije u kojima su pravila neučinkovita. Poticaji za plaćanje i isplate mita postoje u svim situacijama kad god vladin službenik ima ekonomsku ovlast i moć nad privatnom firmom ili pojedincem. Nije bitno da li je moć opravdana ili neopravdana. I to nije slučaj samo sa vladom naravno.

Vlada i građani ne bi trebali odgovoriti tolerancijom istih ovih pojava. Umjesto toga, oni se na različite načine moraju energično suprotstaviti kako bi se zaustavila "kultura" nezakonitosti. Postoji već puno akademskih studija koje predlažu da više obrazovanja smanjuje korupciju i ta je veza očita; interesantno je pomenuti da se često i simbolične odlike kao lične karakteristike određenog vođe navode kao utjecajni faktori za oblikovanje ponašanja zaposlenih, ili u državi itd.

Edward Miguel, ekspert za korupciju i profesor ekonomije sa Berkeley univerziteta u Kaliforniji naglašava važnost te "kulture" te tvrdi da ona može biti aktivno manipulirana. Iako je moguće biti sklon koruptivnom djelovanju, vrlo je teško to biti sam. Naime, ako niko drugi ne krši pravila, to se čini više kao transgresija. Ono što je važno je ne zaboraviti da je za korupciju potrebno dvoje – da neka strana želi da da, a da je druga spremna da primi mito. Korupcija dakle pokazuje ono što ekonomisti nazivaju "višestruka ravnoteža".

Na razini grupe, korupcija - ili nedostatak korupcije - najčešće je relativno stabilno stanje: izgrađeno na setu očekivanja, a svako gubi ako ta očekivanja nisu usklađena! Ray Fisman, profesor u poslovnoj školi Columbia univerziteta u Njujorku i koautor knjige "Ekonomski Gangsteri" sa gore pomenutim Miguelom kaže, kada su institucije i države upoređivane jedne protiv drugih, - tendecije su da se sve nalaze na jednom ili drugom kraju spektra raširenosti korupcije. Rijetko su samo na pola puta.

Ipak, kad su u pitanju iskrenost i korupcija, ljudi ne usvajaju ponašanja i ono što vide samo od svojih lidera, pokazalo se da na ljude utječu čak i klaunovi. Već više od desetljeća, naučnici su fascinirani mjerama za provedbu zakona iz Bogote u Kolumbiji. U 1994. godini, matematičar i profesor filozofije Antanasom Mockus je izabran za gradonačelnika grada koji je bio strašno pogođen nasiljom, i to na platformi radikalne reforme. Jedna od njegovih prvih mjera bila je angažiranje kostimiranih mimičara na glavnim saobraćajnim raskrsnicama u gradu sa zaista haotičnim prometom. Njihova misija je bila da oponašaju, ismijavaju, ili na drugi način uznemiravaju vozača i pješaka zbog kršenja prometnih pravila. Uspjeh je bio nevjerovatan: ponašanje u skladu sa zakonom se mahnito popravilo, a broj smrtnih slučajeva u saobraćaju oštro pao. Blaga prijetnja javne sramote bila je više nego dovoljna da se za početak većina ljudi počne pokoravati pravilima koja su prije nepoštivali.

Neki od jakih dokaza o važnosti ideje da različite kulture drugačije vide šta je ispravno, a šta pogrešno uraditi, pokazali su Fisman i Miguel, koji su sproveli interesantno istraživanje o diplomatama iz UN-a i njihovim plaćanjem parking karata. Diplomati su oslobođeni plaćanja parkirališta zbog diplomatskog imuniteta, pa se mogu slobodno parkirati gdje god žele i ignorirati ulaznice koje dobiju – to je zaista neizmjeran luksuz na Manhattanu koji vapi za parking mjestima. Neki su tačno to učinili, ali drugi su savjesno poštovali zakone za zabranu ili slobodu parkirališta, koristili samo dozvoljena mjesta i na vrijeme plaćali sve parking karte koje bi dobili. Fisman i Miguel otkrili su da oni koji su slijedili zakone obično u velikom broju dolaze iz zemalja kao što su Danska, Kanada i Japan – one u kojima znamo ima malo korupcije.

U tradicionalnom ekonomskom smislu, to znači da su se diplomate iz zemalja koje su više korumpirane ponašali racionalno. Činjenica da su Danski diplomati plaćali svoje parking karte, Fisman i Miguel tvrde, samo je još jedan testament snage tih kulturnih normi. U biti, podjele i odvajanja stvaraju plodno tlo za korupciju. Naučnici tvrde da je u pitanju sredina, jer u takvoj gdje smo "mi" protiv "njih", lakše je racionalizirati korupciju kao nešto što koristi "nama", a šteti "njima". Što je više podjela u smislu da se ne stvara jedinstveni kod univerzalnog ponašanja i viđenja stvari, ima i više korupcije.

Ackermanova naglašava da su ilegalna tržišta uvijek neefikasna u odnosu na pravna tržišta koja dobro funkcionišu, te da se korupcija se nikada ne može u potpunosti eliminirati. Pod mnogim realnim uvjetima, jednostavno je preskupo smanjiti korupciju na nulu. A i jedini fokus na sprečavanje korupcije može dovesti do kršenja ličnih sloboda i ljudskih prava. Takav bi fokus mogao proizvesti vlade koji su krute i ne reagiraju. Cilj, stoga, ne bi trebao biti potpuna iskrenost, ali temeljno i fundamentalno povećanje poštenosti - a time i učinkovitosti, pravednosti, i političkog legitimiteta –i vlasti i generalne populacije u datoj državi.

Nek drugi za nas nastave da istražuju, pokazuju, uče nas i preporučuju šta se treba uraditi. Sve dok čitimo i makar se obrazujemo o tome šta i gdje, a važnije od svega kuda i kako kad je u pitanju korupcija, na dobrom smo putu. Kažem putu, jer Danska, Japan i Kanada kao nešto ka čemu težimo za BiH su u tom smislu suviše predaleko. Za tango je potrebno dvoje, za sprječavanje korupcije svaki glas se računa.

Piše: Riada Ašimović, FINOR Consulting